-Matter of Izummi 案例解析

对 EB-5 投资移民计划中关于 “资金处于风险之中”（Capital at Risk） 和 “创造至少10个全职就业岗位” 的法律要求进行详细解释，并结合 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998) 进行案例分析。

本文会涵盖：

• 法律法规依据（引用 8 C.F.R. § 204.6 及相关法条）
• USCIS 审查标准（具体如何审查 EB-5 投资的风险和就业创造）
• 判例分析（除 Izummi 案例外，参考其他相关判例）
• 实践指南（为投资人提供确保合规的策略）

EB-5投资移民计划两大关键法律要求分析

1. 资金必须处于风险之中（Capital at Risk）

法律法规依据：美国移民法要求EB-5投资人的资金须真正投入美国的新商业企业，并承担风险以获取收益机会 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。联邦法规8 C.F.R. § 204.6明确规定：“申请须附证明，投资人已将所需金额的资本置于风险之中，以期通过承担风险获得回报” (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。换言之，“投资”(invest)被定义为对商业企业的资本贡献，不包括以债务安排形式投入的资金 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute) (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。例如，投资人向企业提供贷款、获得债券或可赎回债券等，都不算作合格的投资形式 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。法规还要求投资金额实际投入运营， mere有投资意向或未来计划而无资金到位并不符合要求 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。

此外，法规和政策对“全额投资并承担风险”有具体解释：投资必须存在亏损的风险同时也有获得利润的机会 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。资金如有任何部分有保本或固定回报保证，则这部分资金不被视为“处于风险中” (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。因此，EB-5投资最低额度（目前一般为$1,050,000，目标就业区为$800,000，根据法规调整）必须以自有资金投入，并面临商业风险，方能符合要求 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute) (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。

USCIS评估标准：移民局在审查EB-5申请时，会严格评估投资人的资金是否真正承担风险，主要关注以下方面：

• 风险与回报并存：必须证明投资没有任何形式的保底或保证。投资若承诺了固定收益或保证归还本金，则该部分资金不算“风险资本” (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。只有当投资可能亏损也可能盈利时，资金才被视为真正处于风险之中 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。例如，移民局政策手册指出，如果投资人被保证可取得某资产的所有权或使用权，则该资产的现值会从投资额中扣除，因为这部分并未真正面临损失风险 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。
• 无债务性安排：USCIS审查投资协议中是否存在任何债务安排（Debt Arrangement）。根据先例判例和法规，投资人不得与新商业企业签订“回购协议”或类似安排，否则就被视为债权人关系而非真正投资 ()。例如，USCIS引用Matter of Izummi先例明确指出：签订约定若干年后由企业回购投资人股权的协议，实质上等同于债务安排，违反8 C.F.R. § 204.6关于投资的定义 ()。Izummi案强调：“为使投资人的资金真正处于风险中，投资人不能在加入合伙企业时就知道在若干年后有买家愿以确定价格购回其股权；若有此保证，该安排就无异于一笔贷款” ()。因此，移民局会核查投资协议是否包含投资人在两年有条件居留期结束前可要求返还投资的条款 ()。任何赋予投资人合同性索偿权（如固定期限的强制回购或投资人单方面卖出期权）的安排，都会被认定为不合规 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS) (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。
• 实际投入商业运作：移民局还要求证明资金已用于商业企业的实际业务活动。如果资金仅停留在账户上未投入运营，无法体现风险承担 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。换言之，需要有证据显示企业已开展业务或资金正用于项目，例如购买资产、支付运营费用、启动项目建设等 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。只有看到资金投入商业使用，才能确保资金面临商业成败的不确定性。如果资金在托管账户（Escrow）中，移民局通常要求设立释放条件（如I-526获批后立即投入），以确保资金最终进入项目并承担风险 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS) (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。此外，投资必须全额用于新商业企业或其就业创造活动，不能被中间实体大量截留。正如USCIS在政策中强调的：“全部投资金额必须提供给最直接创造就业的业务实体” (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。如果投资结构涉及多个层级，公司层层抽取费用，导致最终用于创造就业的资金缩水，则移民局可能认定未充分承担风险 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998)) (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。

实践中的合规要求：为了确保满足“资本处于风险”标准，EB-5项目和投资人通常采取以下合规做法：

• 采用股权投资形式：投资人应以股权方式投入资金（成为公司股东/合伙人），而非债权方式借款给企业。这意味着投资人分享企业利润和损失，而不享有固定利息或本金保证 ()。项目文件（如合伙协议、私募说明书）必须避免任何明示或暗示保证返还投资的语言。
• 避免回购或保证条款：项目不得向投资人承诺在获得永久绿卡后返还本金，也不能设定固定回购价格或时间。如果有回购选项，只能由企业方面在完全自主选择下执行，且不能给予投资人主动要求权 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS) (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。2022年通过的《EB-5改革与诚信法》进一步将此写入法规：禁止投资含有投资人享有契约性回购权的安排 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。因此，合规的项目通常仅允许企业有选择权在若干年后以公允价值回购投资人股权（且企业无义务一定行使），而不给投资人单方面的退出权。
• 透明资金流向：投资人和区域中心项目需要准备详尽的资金路径文件，证明资金从个人账户一路投入新商业企业，并最终用于项目用途。这包括银行转账记录、投资协议、企业财务报告等，以证明资金已真正投入并用于商业活动，而非被原股东套现或闲置 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS) (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。例如，如果投资涉及购买现有业务股权，需确保资金流入企业用于业务扩张，而不是仅支付给原股东个人 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。
• 合理的利润分配：法规并不禁止投资人在有条件居留期间从企业获得利润分红，但此类分红不能是保证的，也不能是对其最低投资额的返还 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。实践中，项目可能会根据经营情况向投资人分配收益，但需明确这些收益是经营利润，且发放与否取决于业务表现，没有保底。这样既体现风险（若经营不善可能无分红），又不影响投资本金处于风险中。

Leading Case 分析

Matter of Izummi 案例分析：1998年的先例判决Matter of Izummi详细阐释了“资本需承担风险”原则，USCIS在该案中严格认定投资人资金未真正处于风险中，主要理由包括 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))：

• 回购权导致的债务安排：Izummi案中的投资人加入了一个有限合伙企业AELP，该合伙协议包含一项“出售期权”（实质为回购协议）——在投资人获得永久绿卡约满五年后，他有权要求合伙企业以预定价格购回其有限合伙份额 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。AAO认定这等同于投资人在一开始就锁定了退出策略和本金价格，相当于给投资人一个定期收回本金的保证。按照判决，“投资人在加入合伙时若已知未来有买家以确定价格购买其份额，则这种安排与贷款无异” ()。因此，AAO裁定这违反了资本必须面临风险的不成文要求，也违反了8 C.F.R. § 204.6(e)中关于不可用债务协议替代投资的规定 ()。该案进一步强调，在两年有条件居留期结束之前签订任何赎回协议都是不被允许的 ()。
• 保证收益用于偿付投资：此外，Izummi案的投资结构试图用项目收益来减少投资人自有资金投入。合伙协议要求投资人分五年缴纳共$90,000现金，但同时承诺投资人每年可从合伙企业获得12%回报的分红，用这笔有保证的分红来支付其后续出资 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998)) (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。判决揭示：根据该安排，投资人实际上只需拿出很少一部分自有资金，其余投资金额由合伙企业发放的“保证收益”来填补 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998)) (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。移民局认为这构成了变相的保本：投资人未真正承担风险，因为他用企业付给他的款项来完成投资义务，相当于“左手进右手出”。AAO在该案的纲要中明确指出，“投资人在尚欠企业资金的情况下，不得从企业获得有保障的付款” (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。Izummi案的投资人一边欠着合伙企业尚未支付完的投资额，一边又从企业领取固定收益，这种安排被认定为不合规 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。
• 资金未用于创造就业的实体：Izummi案还关注到资金的实际运用问题。投资人的50万美元多数并未直接用于就业创造，而是有相当一部分被AELP合伙企业留作储备金或用于自身开支 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。AAO指出，AELP本身并不直接从事贷款给出口企业的业务，它的主要功能是招募投资人 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。真正创造就业的是其下属的信贷公司和借款企业，但AELP提留了资金，使得并非全部资金流向那些创造就业的业务。 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998)) (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))AAO强调：“全部资金须提供给最贴近就业创造的企业”，而在此案中，将资金留存在AELP这一中间层显然不符合这一原则 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。这进一步削弱了资金的风险属性和对就业的贡献。

综上，Matter of Izummi案被USCIS用来阐明：凡是带有本金保证、固定回报或约定退出的投资安排，都违反“资本必须处于风险”要求 () ()。该案确立了EB-5审核中的严格标准，此后移民局即使发现先前有类似附带回购条款的申请获批，也认定那是错误的，并强调今后要矫正这种做法 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。

其他相关先例及应用：除Izummi案外，其他EB-5先例也进一步诠释了“资本风险”原则：

• Matter of Soffici (1998)：该案说明了投资人不能通过借款或置换已有资产来规避风险要求。判决指出，如果投资人只是向自己的新商业企业提供贷款，而非注入自有资本，则不算合格投资 (Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998))。同样地，由企业本身资产抵押取得的贷款不计为投资人投入的资本 (Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998))。Soffici案强调，投资人必须投入个人所有且通过合法途径获得的资金，并成为企业的真实资本金 (Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998))。例如，若投资人购入一家现有企业，只是接手原有股东的股份或偿还该企业原有债务，而未额外注资用于扩张业务和新增就业，则这种资金并未真正“进入”企业运营 (Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998))。除非该企业符合“濒困企业(troubled business)”标准，否则仅维持原状的投资无法满足EB-5要求 (Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998))。
• Matter of Ho (1998)：Ho案主要涉及就业计划，但其纲要同样提到资本风险：仅仅注册成立新企业并签订租约等初步举措，不足以证明资金已真正处于风险中，投资人还须展现出实际开展了具体业务活动 (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))。这一要求与Izummi案相呼应：投资要产生经济风险，资金必须投入经营运作，而非停留在纸面承诺上。Ho案还重申，投资人必须证明所投资资金是其本人拥有且合法取得的，以防止他人为其代持或资金来源不明 (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))。这些要求都确保了EB-5投资资金的真实性和风险性。

上述先例和规定共同构成了“资本须处于风险”原则的审查框架。实践中，EB-5申请人应据此完善投资结构，提供详实证据证明资金来源合法、自有资金实际投入，并无任何保证条款，从而满足移民局对此要件的严格审查标准 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute) ()。

2. 投资必须创造至少10个全职就业岗位

法律法规及要求：EB-5法定要求投资所带来的新商业企业须新增不少于10个全职就业岗位（full-time jobs）给美国工人 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。法律依据是《移民和国籍法》第203(b)(5)条和相应法规8 C.F.R. § 204.6。根据法规定义，“全职就业”指每周至少35小时的长期职位 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。合格的员工包括美国公民、永久居民或其他有合法工作资格的移民，但不包括投资人本人、其配偶子女，以及任何非移民身份人士 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。因此，投资人不能算作自己的就业岗位，也不能通过雇用家庭成员来凑数。法规8 C.F.R. § 204.6(j)(4)具体规定了证明创造就业的方式 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)：

• 若新商业企业在提交I-526请愿时已经创造了10个就业，则需提交相关证据（例如纳税报表、员工工资单、I-9表等）来证明至少有10名符合条件的员工被全职雇佣 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute) (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。
• 若在申请时尚未创造出10个就业，则必须提交一份全面详实的商业计划，证明由于企业的性质和规模扩张，将会在未来合理时间内（通常约两年内）需要至少10名全职员工，并给出预计招聘的时间表 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。这一要求源自于Matter of Ho先例对商业计划的标准，即商业计划必须详细、可信，包含市场分析、组织架构、招聘计划等，以证明企业有能力在规定时间内创造所需就业 (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))。

此外，如果投资对象是符合“濒困企业”（Troubled Business）的特殊情形，法律允许通过维持现有就业来满足要求：投资后企业员工人数不少于投资前水平、维持至少两年，也可算作符合10人就业要求 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。这种例外仅适用于过去1-2年亏损达净值20%以上的老企业，属特殊政策。

直接就业 vs. 间接就业（区域中心投资）：就业岗位的计算根据投资模式有所不同

• 直接就业：指新商业企业本身（或其全资子公司/下属就业创造企业）直接雇佣的员工，即拿工资受雇于该企业的全职工作人员。例如，投资人自己开办一家餐厅，餐厅雇佣的厨师、服务员即属于直接就业。这种情况下，投资人必须证明企业实际雇用了≥10名符合条件的全职员工。对于直接就业，证据通常是工资表、员工名册、税表(Form 941)等实际雇佣记录。

• 间接就业：针对通过区域中心(Regional Center)项目的投资人。区域中心计划允许将因投资而在区域经济中间接创造的就业也计入10人指标 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。间接就业包括两类：(1) 间接岗位：由EB-5投资所支持的项目对供应链的需求带来的就业（例如建造一座工厂所采购材料，使供应商增加员工）；(2) 诱发岗位：项目带来的经济效应（如工厂员工的消费）在当地创造的服务业岗位。这些非由新商业企业直接发工资的岗位，只有在区域中心框架下才能计数 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。依据8 C.F.R. § 204.6(m)，区域中心投资的I-526申请可以通过“合理的方法”证明会创造直接或间接就业 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。通常做法是提交专业经济学分析报告，运用经济模型（如RIMS II或IMPLAN投入产出模型）预测投资额将带来多少间接就业。

区域中心 vs. 非区域中心

• 如果投资人未通过经批准的区域中心（即自行直接投资项目），则只能计算直接就业岗位，不能算入间接就业。移民局在审核时对此区别明确：非区域中心案例需看到企业直接雇佣10人；而区域中心案例则允许用经济模型计算就业总数（直接+间接） (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。这意味着区域中心项目在商业计划中既要说明直接用工情况，也应提供经济预测显示整体将带来足够的就业机会。

申请人提供就业创造的证据：EB-5申请分为两步：首先是I-526申请（临时绿卡申请），重在预测和计划；其次是I-829申请（两年后解除条件），重在验证实际结果。申请人在这两个阶段需提供相应证据证明就业要求满足：

• I-526阶段（预测）
• 如果企业已经营业并雇满10人，直接提交员工名单和证明文件即可 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。但大多数情况下，新商业企业尚未完全创造出10个就业，这时商业计划书和相关经济报告就至关重要。商业计划应详述企业概况、市场分析、财政预算以及招聘计划，特别是预计何时招聘哪些岗位，总数达到10人 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。Ho案明确要求商业计划要可信且具体，包含招聘时间表，不能泛泛而谈 (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))。对于区域中心项目，还需附上经济学家的就业影响报告，证明投资将通过项目建设和运营在直接和间接方面共计创造≥10个就业。USCIS会评估这些材料的合理性：比如，招聘计划是否切实可行，时间节点是否在两年左右完成；经济模型参数是否正确，乘数效应计算是否合逻辑等。如果证据不足，USCIS可能发出补件(RFE)要求解释如何实现就业目标。
  
• I-829阶段（验证）
• 两年有条件居留期结束时，投资人提交I-829申请要求解除条件，必须证明就业实际到位或在合理进程中。此时需要提交实际就业证明：直接投资的企业应提供工资单、纳税申报、I-9表格等，证明至少10名员工已被雇佣且在岗位上工作 (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998)) (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。值得注意的是，仅提供I-9表格不足以证明就业已实际发生，必须辅以工资发放等证据来表明员工真正在全职岗位上班 (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))。对于区域中心项目，如果就业是间接产生的，投资人需证明项目资金已实际花费和项目建成运营，从而支持先前预测的就业得到实现。通常会提交项目完工证明、支出报告，再由经济学家出具一份兑现版就业报告，说明根据实际投入，模型预测的就业已经产生。如果到两年时尚未完全创造出10个就业，但已接近完成且有合理原因，USCIS有时会考虑“合理时间”延伸（一般不超过附加一年）来观察就业完成情况。但若差距较大，I-829可能被拒绝。

Matter of Izummi 案例中的就业创造问题：Izummi案不仅涉及资金风险问题，也体现了就业要求在区域中心投资中的审核重点。该案投资人通过AELP区域中心进行间接就业模式，但因区域中心运作不规范，导致就业要求未被满足：

• 区域中心地域限制：Izummi案中，AELP获批的区域中心限定在南卡罗来纳州某些县，但AELP的子公司（信贷公司）实际将贷款投向了乔治亚州的几家企业 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。AAO指出，由于那些受益企业不在获批的区域中心范围内，投资人不能将因此产生的间接就业计入 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。区域中心的法律概念要求就业利益发生在指定区域内，超出范围则不享受计算间接就业的政策便利 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。因此，AAO裁定该投资人必须改为证明直接就业满足10人要求。然而事实是，AELP及其信贷公司自身并未直接雇佣足够员工——信贷公司可能只有少数贷款职员，远不足10人 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。判决评论说，如果仅计算AELP/信贷公司本身创造的职位，充其量只是“几个放贷人员的工资”，显然达不到法定要求，这也偏离了区域中心政策的初衷 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。

• 就业创造证据缺失：此外，Izummi案中投资人并未充分证明其资金最终支持的那些乔治亚州企业创造了就业机会。例如，记录显示信贷公司只进行了4笔贷款交易，总额有限 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998)) (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))，且没有证据表明这些资金投入使借款企业新增了员工岗位。相反，AAO强调AELP号称瞄准“目标就业区”，但并未证明其投资确实流向高失业地区的企业，更无法确认产生了符合要求的就业 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。判决还提到，AELP涉及的部分县实际并非高失业目标区，投资人未能证明其投资符合降低投资额标准的区域要求 (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))。这些都反映出申请人在就业创造方面的准备严重不足。

综上，Matter of Izummi案最终以投资人未能证明创造至少10个合格就业而被否决。该案提醒区域中心项目必须严格遵守地域和行业范围，确保间接就业计算有依据，并在申请中提供充分的数据支持就业预测，否则即使资金投入达标，仍可能因就业要件不符而被拒绝。

其他相关案例及指南：移民局和先例对于就业要求的落实也提供了指导

• Matter of Ho (1998)：Ho案确立了证明未来就业创造的黄金标准——详细可信的商业计划。Ho案指出，如果在I-526阶段企业还未创造出10个就业，就必须提交“全面、详细且可信的商业计划，展示对这些职位的需求以及雇用时间表” (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))。该案的影响是，USCIS在审查时会以Ho案标准衡量商业计划的充实度。例如，计划中应包含市场调研、预计的人员招聘进度（岗位名称、人数、起聘时间）、财务预测等要素，以证明有合理的商业理由需要聘用至少10名员工。一个空洞或不切实际的计划将可能导致I-526被拒绝。Ho案还提到，如果已经提供了I-9表格证明雇佣，应附上工资支票存根等以证实员工已实际开始工作 (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))。这强调了实际就业证据的重要性，在I-829阶段尤为适用。
• 实践指南：USCIS在2017年发布的政策备忘也明确了就业和持续投资的要求 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。根据政策手册的解释，EB-5投资人的资金不仅在I-526获批时要满足“在风险中且将创造就业”，而且在两年条件居留期间必须持续维持投资和就业 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。如果投资项目在创造完10个就业后提前收回资金，资金也需再部署到其他风险投资中直至条件解除，以满足持续投资义务 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS) (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS)。另外，移民局对于就业的认定要求这些岗位是永久性的全职岗位，不包括临时、季节性或拼凑的兼职岗位（除非是两个兼职共同占据一个全职等额职位） (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)。这意味着，如建筑施工等临时工岗位一般不能直接算作全职就业，除非通过区域中心模式在经济模型中体现其折合的全职当量。因此，EB-5申请人应确保所提就业要么是长期岗位，要么在经济分析中已转换为等价的全职年岗位。
• 合规操作：为确保满足就业要求，许多EB-5项目都会在I-526阶段超额提供就业名额冗余。例如，目标创造12-15个就业，以防实际执行中有不达标的风险。这些就业可以通过模型计算，并在商业计划中说明冗余。对于直接投资者，往往倾向于雇佣超过10人的团队运营，以增加把握。在I-829阶段，投资人也应及时收集保存好所有员工的招聘和在职证明文件，包括工资单、报税表等，以备提交。这些实务措施都有助于顺利通过USCIS对就业创造要件的审查。

综而言之，创造至少10个全职就业岗位是EB-5计划的核心立法目的之一。USCIS通过法规和先例（如Ho案、Izummi案等）制定了明确标准：申请需以可信的方式证明投资将带来实际的就业增长，并在两年条件期内落实 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute) (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))。投资人应据此准备充分的商业计划和就业证明，在遵守直接/间接就业计算规则的同时，为10个岗位的达成留有余地。只有资本真正投入并促进美国就业，EB-5绿卡申请才能最终获得批准。

参考资料：

1. 8 C.F.R. § 204.6 – 有关EB-5投资移民的规定 (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute) (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute) (8 CFR § 204.6 – Petitions for employment creation immigrants. | Electronic Code of Federal Regulations (e-CFR) | US Law | LII / Legal Information Institute)
2. USCIS政策手册，第6卷第G部分 – 投资移民章节 (Chapter 2 – Immigrant Petition Eligibility Requirements | USCIS) (Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998))
3. Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169 (AAO 1998) – 先例判决，阐述“资本在风险中”的要求 () ()
4. Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998) – 先例判决，阐述商业计划与就业创造标准 (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998)) (Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (AAO 1998))
5. Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998) – 先例判决，涉及投资资金形式与就业计算等 (Matter of Soffici, 22 I&N Dec. 158 (AAO 1998))

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